Globale Gesundheit am Scheideweg: PABS-Verhandlungen und die Zukunft des Multilateralismus Teil 1
Der zweite Teil unserer Reihe „Globale Gesundheit am Scheideweg” befasst sich mit dem aktuellen Stand der Verhandlungen über den Annex für den Zugang zu Krankheitserregern und den Vorteilsausgleich, den Gründen für Uneinigkeit und den möglichen Auswirkungen des Ergebnisses auf die multilaterale Pandemiebekämpfung.
Nach COVID-19 gibt es kaum ein Thema, das für die globale Gesundheitsdiplomatie so zentral geworden ist wie die Frage, wie die Welt Krankheitserreger und die daraus gewonnenen Vorteile teilt. Im Mittelpunkt dieser Debatte steht das System für den Zugang zu Krankheitserregern und die Aufteilung der Vorteile (PABS), über das derzeit als Anhang zum Pandemieabkommen von der zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe (IGWG) verhandelt wird, die von den WHO-Mitgliedstaaten eingerichtet wurde. Ohne eine Einigung über PABS kann das im Mai 2025 von der Weltgesundheitsversammlung verabschiedete Pandemieabkommen nicht in Kraft treten. Doch obwohl nur noch wenige Verhandlungstage bis zum Zieltermin im Mai 2026 verbleiben, sind die Mitgliedstaaten weiterhin uneinig.
Für diese zweiteilige Artikelserie sprachen wir mit Aggrey Aluso, Direktor für die Region Afrika beim Resilience Action Network International (rani) und Geschäftsführer des Resilience Action Network Africa (RANA), sowie mit Thorsten Behrendt, stellvertretender Referatsleiter des Referats für int. Gesundheitssicherheit im Bundesministerium für Gesundheit (BMG). Ihre Überlegungen bieten wichtige Einblicke und Perspektiven zum Stand der Verhandlungen, zu den Gründen für die weiterhin schwierige Konsensfindung und zu den letztendlichen Herausforderungen für den Multilateralismus.
Die unvollendete Säule des Pandemieabkommens
Das PABS-System zielt darauf ab, eine der umstrittensten Fragen zu klären, die während COVID-19 aufgeworfen wurden: Wie kann ein schneller Austausch von Daten zu Krankheitserregern und genetischen Sequenzen gewährleistet und gleichzeitig ein gerechter Zugang zu den daraus entwickelten Impfstoffen, Therapeutika und Diagnostika sichergestellt werden? Das Problem bestand bereits vor COVID-19, aber die Pandemie rückte es stärker in den politischen Fokus. Ähnliche Spannungen bestehen seit langem zwischen der Notwendigkeit einer offenen wissenschaftlichen Zusammenarbeit und der Forderung nach „Fairness“ seitens der Länder, die biologische Proben zur Verfügung stellen, aber oft als letzte von den daraus resultierenden Vorteilen profitieren.
Artikel 12 des Pandemieabkommens zielt darauf ab, dieses Ungleichgewicht zu beseitigen. Ein Schlüsselelement ist die sogenannte „10 plus 10”-Regel, nach der die teilnehmenden Hersteller während einer Pandemie mindestens 10 % ihrer Echtzeitproduktion von Impfstoffen, Therapeutika und Diagnostika als Spenden an die WHO zur Verfügung stellen und weitere 10 % zu erschwinglichen Preisen reservieren würden.
Aus deutscher Sicht ist dies bereits ein bedeutender Gewinn an Gerechtigkeit. Wie Thorsten Behrendt es ausdrückte: „Was bereits in Artikel 12 verankert ist, ist schon eine ganze Menge. Es gibt diese 10-plus-10-Regel, wonach 10 % der Produktion im Falle einer Pandemie an die WHO gespendet und weitere 10 % zu erschwinglichen Preisen reserviert werden.” Seiner Ansicht nach könnte dies den Zugang zu medizinischen Gegenmaßnahmen während globaler Gesundheitsnotfälle erheblich verbessern. Als Beispiel führte er an, dass dies für einen einzelnen Hersteller wie Pfizer – wie 2021 während der Coronapandemie erlebt - mehrere hundert Millionen Impfstoffdosen im Wert von durchaus mehreren Milliarden US-Dollarn bedeuten könnte.
Was aus einer Perspektive als bedeutender Durchbruch erscheint, wirkt aus einer anderen Perspektive unvollständig. Für viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen ist die zentrale Lehre aus COVID-19, dass freiwilliger Goodwill nicht zuverlässig zu gerechten Ergebnissen führt. Aluso bringt diese Frustration direkt auf den Punkt: „Auf freiwillige Beiträge können wir uns bei der globalen Gesundheitssicherheit nicht verlassen.“
Die zentrale Kluft: garantierter Zugang, optionale Vorteile
Öffentlich gibt es kaum Meinungsverschiedenheiten über die allgemeinen Ziele. Die meisten Delegationen bekräftigen, dass Gerechtigkeit wichtig ist, dass ein schneller Austausch von Krankheitserregern unerlässlich ist und dass die Pandemievorsorge ein globales öffentliches Gut ist. Die eigentliche Kluft entsteht, wenn diese Grundsätze in Verpflichtungen umgesetzt werden müssen.
Für Aluso wird hier der Widerspruch deutlich. Er argumentiert, dass zwar die Rhetorik der Solidarität nach wie vor stark ist, die Verhandlungspositionen jedoch weiterhin die bekannte Kluft zwischen einkommensstarken Ländern mit großen pharmazeutischen Interessen und Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen, insbesondere in Afrika, widerspiegeln, die auf einen stärkeren und besser durchsetzbaren Vorteilsausgleich drängen. Wie er feststellt: „Der Inhalt der Verhandlungen spiegelt den Tonfall nicht wider ... Die Parteien vertreten nach wie vor sehr starke Positionen, je nachdem, aus welchem Teil der globalen Kluft sie stammen.“ In der Praxis drängen viele afrikanische Staaten und andere auf Gerechtigkeit bedachte Koalitionen auf einen garantierten Zugang zu Impfstoffen, Therapeutika und Diagnostika sowie auf stärkere Verpflichtungen in Bezug auf Technologietransfer, Lizenzierung und regionale Produktionskapazitäten. Hochverdienende Länder hingegen tendieren zu flexibleren Vereinbarungen, die auf freiwilligen Verpflichtungen von Herstellern und Forschungseinrichtungen basieren.
Hierbei handelt es sich nicht nur um eine Meinungsverschiedenheit über den Wortlaut des Entwurfs. Vielmehr spiegeln sich hier zwei unterschiedliche Theorien darüber wider, wie ein globales System funktionieren sollte. Die eine Seite argumentiert, dass gerechte Ergebnisse durchsetzbare Verpflichtungen erfordern. Die andere Seite argumentiert, dass das System, wenn es zu anspruchsvoll wird, die Akteure, von denen es abhängt, insbesondere private Hersteller, abschrecken könnte.
Behrendt bringt diese Sorge ausdrücklich zum Ausdruck. „Ob wir es mögen oder nicht, wir haben es mit einem freiwilligen System zu tun“, sagt er, „daher müssen die Anreize stark genug sein, um es für private Unternehmen attraktiv zu machen.“ Aus deutscher Sicht besteht die Gefahr, dass Länder das PABS-System mit Erwartungen überfrachten, die zwar aus Sicht einiger Länder verständlich, aber operativ kontraproduktiv sind. Das ist ein entscheidender Punkt in den aktuellen Verhandlungen. Die Bedenken Deutschlands und vieler anderer einkommensstarker Länder sind nicht als Ablehnung der Gerechtigkeit an sich zu verstehen. Sie beziehen sich vielmehr auf die Durchführbarkeit, die Beteiligung und die Rechtssicherheit in einem System, das auf dem Engagement des Privatsektors beruht.
Innovation, geistiges Eigentum und die Grenzen des Kompromisses
Kaum ein Thema hat sich in den Verhandlungen als umstrittener erwiesen als das Verhältnis zwischen Innovationsanreizen und gerechtem Zugang. Länder mit hohem Einkommen argumentieren, dass ein starker Schutz des geistigen Eigentums nach wie vor wichtig ist, um Investitionen in Forschung und Entwicklung aufrechtzuerhalten, insbesondere für Krankheitserreger, die möglicherweise keine vorhersehbaren oder wiederkehrenden kommerziellen Märkte generieren. Aus deutscher Sicht „sollten Rechte an geistigem Eigentum und Patente respektiert werden“ und die Verhandlungen sollten keine Hindernisse für Forschung und Entwicklung schaffen. Behrendt ordnet dies in einen breiteren marktwirtschaftlichen Kontext ein: Im Gegensatz zur saisonalen Grippe bieten pandemiegefährdete Krankheitserreger kaum stabile oder jährlich wiederkehrende Anreize für private Investitionen. Das erschwert die Sicherung der Beteiligung und erhöht die Bedeutung der Aufrechterhaltung einer tragfähigen Anreizstruktur.
Aluso bestreitet nicht die Bedeutung von Innovation, stellt jedoch die Argumentation in Frage. Wenn man den Zugang zu Krankheitserregern als unverzichtbar betrachte, die Teilhabe an den Vorteilen jedoch optional lasse, schaffe man ein strukturelles Ungleichgewicht. Behauptungen, dass eine stärkere Teilhabe an den Vorteilen oder ein verstärkter Technologietransfer die Innovation untergraben würden, seien seiner Ansicht nach oft Marktargumente, die als Notwendigkeit für die öffentliche Gesundheit dargestellt würden. Er bezeichnet dies als „grundlegenden Fehler“. Wenn der schnelle Zugang zu Krankheitserregern und Sequenzdaten für die Innovation unverzichtbar sei, dann sollte der gerechte Zugang zu den daraus resultierenden Vorteilen als ebenso unverzichtbar für die Aufrechterhaltung des Systems als Ganzes betrachtet werden. „Wenn man Anreize für die gesamte Kette schaffen will”, argumentiert er, „muss dies durchgängig geschehen.”
Aluso betont, dass die afrikanischen Staaten nicht darauf abzielen, Innovationsrahmenwerke abzubauen, sondern durch bescheidene Verpflichtungen für eine definierte Kategorie von Krankheitserregern mit Pandemiepotenzial vorhersehbare, finanzierbare Vorteile sicherzustellen. Angesichts der erheblichen öffentlichen Mittel, die in die biomedizinische Forschung fließen, argumentiert er, dass die eigentliche Frage darin besteht, ob die Vorteile durch durchsetzbare Regeln geregelt oder willkürlichen Gesten überlassen werden. Für viele afrikanische Verhandlungsführer und Akteure der Zivilgesellschaft geht es daher über den kurzfristigen Zugang in Krisenzeiten hinaus um langfristige Widerstandsfähigkeit: ob die Pandemiebekämpfung dazu beitragen wird, die Produktionskapazitäten über die Länder hinaus auszuweiten, die derzeit die Pharmalandschaft dominieren.
Ein schmaler werdendes politisches Zeitfenster
Mit dem Näherrücken der Frist im Mai 2026 wächst der Druck, den Anhang abzuschließen. Trotz langsamer Fortschritte bleibt Deutschland vorsichtig optimistisch hinsichtlich der Aussichten auf eine Einigung und hält an seinem Engagement fest. „Wir werden unser Möglichstes tun, um diese Vereinbarung im Mai 2026 abzuschließen“, sagt Behrendt und betont, dass ein erfolgreiches Ergebnis einen bedeutenden Fortschritt in der multilateralen Pandemievorsorge darstellen würde. „Das politische Zeitfenster wird immer kleiner und wir möchten die Verhandlungen definitiv abschließen“, betont er.
Behrendt verweist auch auf einige Fortschritte. In den letzten Verhandlungsrunden gab es Bewegung in Bezug auf die Beteiligung von Datenbanken an dem System und ihre Interoperabilität sowie den Zugang zu physischen Pathogenproben und den damit verbundenen genetischen Sequenzdaten. Deutschland würde es auch begrüßen, wenn die WHO eine stärkere Rolle bei der Steuerung dieses umfassenderen Datenökosystems spielen würde.
Doch die Fortschritte in technischen Fragen haben die tiefere politische Kluft nicht überbrückt. Diese Kluft prägt nun die Definition von Erfolg durch die verschiedenen Akteure. Für Deutschland bedeutet Erfolg die Operationalisierung von Artikel 12, die Wahrung der bereits im Abkommen verankerten Gerechtigkeit und die Gestaltung eines schlanken Systems, dem Unternehmen und Forschungseinrichtungen gerne beitreten. Einige operative Details, darunter der genaue Wortlaut der Verträge mit den Herstellern, könnten möglicherweise später im Rahmen der Konferenz der Vertragsparteien geklärt werden, sobald die Kernelemente gesichert sind. Für Aluso und viele LMICs ist die Sorge fast umgekehrt. Er bezweifelt, dass bis Mai ein wirklich gerechtes und robustes System zustande kommen kann, es sei denn, das Endergebnis wird erheblich abgeschwächt. In diesem Szenario besteht die Gefahr, dass die am besten durchsetzbaren Bestimmungen zum Vorteilsausgleich geopfert werden, um die Frist einzuhalten. Die zentrale Frage für viele afrikanische Akteure ist daher, ob die endgültige Vereinbarung einen konkreten und verlässlichen Rahmen für den Vorteilsausgleich schafft. Ohne diesen besteht die Gefahr, dass das System die Asymmetrien reproduziert, die es eigentlich korrigieren sollte.
Da die Verhandlungen nun in ihre letzte Phase eintreten, ist PABS mehr als nur ein technischer Anhang geworden. Es geht nicht mehr nur darum, ob sich die Mitgliedstaaten auf operative Details einigen können. Es geht darum, ob sie sich auf die Bedingungen der Solidarität in einer zukünftigen Pandemie einigen können.
In Teil 2 wenden wir uns den geopolitischen Zwängen zu, die die Verhandlungen prägen, von bilateralen Abkommen und der afrikanischen Gesundheitssouveränität bis hin zur Brückenfunktion Deutschlands und den Auswirkungen einer verzögerten oder verwässerten Vereinbarung auf die Zukunft des multilateralen Ansatzes bei Pandemien.
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