Die globale Gesundheit am Scheideweg: PABS-Verhandlungen und die Zukunft des Multilateralismus Teil 2

Am 20. Mai 2025 verabschiedete die Weltgesundheitsversammlung das WHO-Pandemieabkommen, das weithin als Bekräftigung des Multilateralismus nach den durch COVID-19 offenbarten Brüchen angesehen wird. Das Abkommen kann jedoch erst ratifiziert werden und in Kraft treten, wenn die Mitgliedstaaten einen ergänzenden Anhang über den Zugang zu Krankheitserregern und den Vorteilsausgleich (PABS) fertiggestellt haben. Da bis zum Zieltermin im Mai 2026 nur noch wenige Verhandlungstage verbleiben, sind die Gespräche zu einer entscheidenden Bewährungsprobe sowohl für das Pandemieabkommen als auch für die Widerstandsfähigkeit der multilateralen Zusammenarbeit geworden.

Im zweiten Teil dieser zweiteiligen Artikelserie über die PABS-Verhandlungen sprechen wir mit Aggrey Aluso, Direktor für die Region Afrika beim Resilience Action Network International (rani) und Geschäftsführer des Resilience Action Network Africa (RANA), sowie mit Thorsten Behrendt, stellvertretender Referatsleiter des Referats für int. Gesundheitssicherheit im Bundesministerium für Gesundheit (BMG) über bilaterale Druckausübung und die Zukunft des multilateralen Ansatzes im Pandemiebereich. 

Die Verhandlungen werden durch eine wachsende Zahl bilateraler Abkommen über den Austausch von Krankheitserregern weiter erschwert. In den letzten Monaten haben die Vereinigten Staaten Berichten zufolge Vereinbarungen mit mehreren afrikanischen Ländern getroffen, die Verpflichtungen zum Austausch von Krankheitserregerproben und Daten zu Ausbrüchen beinhalten. Für einige Beobachter bergen diese Abkommen die Gefahr, den multilateralen PABS-Prozess zu untergraben.

Für Aluso ist der Zeitpunkt besonders besorgniserregend. „Da wir uns gerade mitten in den PABS-Verhandlungen befinden, finden wir das etwas beunruhigend“, sagt er und beschreibt den Trend als „eine sehr unnötige Störung“. Er befürchtet, dass bilaterale Vereinbarungen einen alternativen Weg schaffen, der die Kollektivverhandlungen schwächen und die Aufmerksamkeit von gemeinsamen Regeln auf „sehr einseitige“ Abkommen lenken könnte. Aus dieser Perspektive besteht die Gefahr, dass der Bilateralismus die Kernprämisse von PABS als solidarischem multilateralen Rahmen untergräbt. Gleichzeitig stellt Aluso einen Widerspruch fest. Der bilaterale Druck hat auch das Bewusstsein der afrikanischen Hauptstädte für den strategischen Wert von Daten zu Krankheitserregern und Überwachungssystemen geschärft. In diesem Sinne haben die Entwicklungen deutlich gemacht, dass es sich bei diesen Verhandlungen nicht um abstrakte Diplomatie handelt, sondern um hochbrisante Fragen der Souveränität, der Datenverwaltung, der Industriepolitik und der Vorsorge.

Aus deutscher Sicht könnten diese Abkommen zwar die Verhandlungen erschweren, ihre Auswirkungen sind jedoch „eher indirekt“. Behrendt stellt fest, dass die beteiligten Länder nach wie vor an der Schaffung eines multilateralen Systems interessiert zu sein scheinen und dass die Absichtserklärungen in ihrer derzeitigen Form den Austausch über die Vereinigten Staaten hinaus nicht formell verhindern. Dennoch könnten bilaterale Vereinbarungen es in Zukunft noch schwieriger machen als ohnehin schon, große US-amerikanische Pharmaunternehmen für das PABS-System zu gewinnen, und den politischen Druck auf die endgültige Ausgestaltung des Mechanismus erhöhen. Dies wirft eine zentrale Frage für die Verhandlungen auf: Kann ein freiwilliges globales System funktionieren, wenn wichtige Marktakteure außerhalb bleiben oder Anreize haben, sich herauszuhalten?

Für viele afrikanische Akteure geht es bei der Debatte über PABS nicht nur um Notfallmaßnahmen, sondern auch um Souveränität. Die Pandemie hat die Risiken der Abhängigkeit von externen Lieferketten für Impfstoffe, Therapeutika und Diagnostika offenbart und damit die Forderungen nach einer Stärkung der regionalen Produktions- und Forschungskapazitäten auf dem gesamten Kontinent angeheizt. Aluso argumentiert, dass ein starker PABS-Rahmen diese Ambitionen unterstützen könnte, indem er vorhersehbare Regeln schafft und Afrikas Einfluss auf die globale Gesundheitspolitik stärkt. Ohne solche Mechanismen könnten sich die Länder zunehmend auf ad hoc geschlossene bilaterale Vereinbarungen verlassen, die von externen Interessen geprägt sind. Wenn das Endergebnis schwach ausfällt, warnt er, „bleibt der Status quo bestehen“: Krankheitserreger und Daten fließen weiterhin schnell aus dem Globalen Süden zu Forschungszentren im Globalen Norden, während der Zugang zu den daraus resultierenden Innovationen ungewiss, verzögert oder von willkürlichen Entscheidungen abhängig bleibt. 

Aluso übt jedoch auch Kritik nach innen. Er befürchtet, dass die afrikanischen Regierungen den Verhandlungsführern noch nicht genügend politische Rückendeckung oder technische Unterstützung gegeben haben. Im Vergleich zu früheren Phasen der Verhandlungen über das Pandemieabkommen sieht er weniger Kohärenz, weniger Energie und weniger nachhaltige Unterstützung für die Position der afrikanischen Gruppe. Er befürchtet eine „Teile-und-herrsche“-Dynamik in den Hinterzimmergesprächen und argumentiert, dass die afrikanischen Verhandlungsführer in einem anspruchsvollen Fall, der Fachwissen in den Bereichen Recht, Wissenschaft, Regierungsführung und Finanzen erfordert, zu oft unzureichend unterstützt werden. „Im Vergleich zu den einkommensstarken Ländern sehen wir keine Verpflichtungen von afrikanischer Seite“, sagt er. „Dieser Mangel an starkem politischem Engagement ist etwas, das eine große Lücke schafft.“ 

Diese Dualität prägt auch die inhaltlichen Prioritäten Deutschlands. Behrendt betont das starke Interesse Deutschlands an einem raschen Austausch und Erhalt von Krankheitserregern mit Pandemiepotenzial, einschließlich genetischer Sequenzdaten, da dies für die Forschung, Entwicklung und Produktion von Gegenmaßnahmen unerlässlich ist. Er hebt auch die Rechtssicherheit als ein zentrales Anliegen hervor, insbesondere im Zusammenhang mit dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt und dem Nagoya-Protokoll. Deutschland unterstützt die Herausnahme von Krankheitserregern aus dem umfassenderen Nagoya-Rahmenwerk für Zugang und Vorteilsausgleich, um Transaktionskosten zu senken und ein System zu vermeiden, in dem für jede Krankheitserregerprobe separate Vereinbarungen ausgehandelt werden müssen, was zugleich häufig sehr zeitaufwendig und mit viel Bürokratie verbunden ist. Aus dieser Perspektive besteht der Reiz von PABS darin, dass es dieses Flickwerk nationaler Regeln und Gesetze durch einen einzigen multilateralen Vertragsrahmen ersetzen könnte. 

Diese Divergenz wirft eine schwierige politische Frage auf, mit der die Mitgliedstaaten derzeit konfrontiert sind: Was gilt als Erfolg? Reicht es aus, einen Anhang zu verabschieden, der Teile von Artikel 12 umsetzt und das Pandemieabkommen vorantreibt? Oder muss das Abkommen die Verteilung von Vorteilen, Pflichten und Verantwortlichkeiten grundlegend neu ausbalancieren?

Die Antwort ist wichtig, da die Konsequenzen über Genf hinausreichen. Im Laufe dieses Jahres planen die Vereinten Nationen eine hochrangige Tagung zum Thema Pandemieprävention, -vorsorge und -bekämpfung. Deutschland sieht dieses Treffen als Chance, die politische Dynamik im Bereich der Pandemievorsorge aufrechtzuerhalten, auch wenn sich die weltweite Aufmerksamkeit auf andere Krisen verlagert. Dennoch ist die Symbolik kaum zu übersehen. Ein glaubwürdiges PABS-Abkommen würde das Argument stärken, dass multilaterale Zusammenarbeit nach wie vor konkrete institutionelle Lehren aus vergangenen Krisen ziehen kann. Ein schwaches oder unvollständiges Ergebnis könnte diese Botschaft überschatten und das Risiko bergen, dass das hochrangige Treffen zu einem Forum der Bekräftigung ohne Lösung wird.

Letztendlich geht die Bedeutung der PABS-Verhandlungen weit über die technischen Details des Austauschs von Krankheitserregern hinaus. Sie sind zu einem Test dafür geworden, was Multilateralismus in einer zunehmend fragmentierten Welt bedeuten sollte: ob er lediglich ein praktikables Minimum sicherstellt, das genügend Akteure akzeptieren können, oder ob er auch strukturelle Ungleichheiten beseitigen muss, um glaubwürdig zu bleiben.

Das Ergebnis wird diese Frage in der Praxis beantworten. Ein glaubwürdiger und ausgewogener Mechanismus würde zeigen, dass der Multilateralismus nach wie vor konkurrierende Interessen in Einklang bringen und gleichzeitig sowohl die Gerechtigkeit als auch die globale Gesundheitssicherheit stärken kann. Ein schwaches oder unvollständiges Ergebnis könnte hingegen das Misstrauen vertiefen, bilaterale Alternativen fördern und die Wahrnehmung verstärken, dass die globale Gesundheitssolidarität angesichts kommerzieller und geopolitischer Interessen ins Stocken gerät. 

Multilaterale Verhandlungen führen selten zu perfekten Ergebnissen, aber sie können zu dauerhaften Ergebnissen führen. Der wahrscheinlichste Kompromiss liegt in einem sorgfältig ausgehandelten Mittelweg. Letztendlich geht es bei PABS ebenso sehr um Vertrauen wie um den Wortlaut: Vertrauen darauf, dass Krankheitserreger schnell ausgetauscht werden, dass Vorteile bei Bedarf zum Tragen kommen und dass die Weltgesundheitsorganisation das System glaubwürdig koordinieren kann. Deshalb ist dieser Anhang so wichtig. Wenn das Pandemieabkommen der diplomatische Durchbruch des Jahres 2025 war, wird PABS darüber entscheiden, ob dieser Durchbruch umgesetzt wird oder unvollständig bleibt. Das Zeitfenster wird immer kleiner. Die Entscheidungen der IGWG werden nicht nur die Zukunft von Artikel 12 und des Pandemieabkommens insgesamt prägen, sondern auch die Glaubwürdigkeit der multilateralen Pandemiebekämpfung maßgeblich beeinflussen.